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第三章 行政许可的实施机关

利来国际新网站 www.npc.gov.cn   日期: 2004-10-26   浏览字号:

        行政许可是政府对社会生活实施管理的一种手段,作为一项公权力,行政许可权是对公民私权利的一种限制,尽管这种限制是社会有序发展所必需的,但它干预了公民的生产和生活,限制了公民的权利和自由,负面作用不容小看。因此,实施行政许可必须严肃、慎重,不仅要尽量少设行政许可,对必要的行政许可,也要正确实施。目前行政许可存在的问题既有设定方面的原因,也有实施方面的原因。在实施方面存在的许多问题,表现之一就是行政许可的实施机关不规范。作为一项行政权,行政许可应当由行政机关行使,但现实的情况是,许多行政许可是由事业单位甚至一些企业在实施,导致行政许可与实施单位的利益挂钩,把通过行政许可收费作为解决本单位职工工资和福利的一种途径,影响了实施行政许可的公正性和实行行政许可制度目的的实现。因此,制定行政许可法不仅要解决行政许可设定上的问题,也要解决行政许可实施机关存在的问题,规范行政许可的实施主体。为了保证行政许可的正确实施,行政许可法把由行政机关实施行政许可作为一项原则加以规定。但是,仅有行政机关实施行政许可还不够,目前许多行政许可是由管理公共事务职能的组织实施,今后这种情况还将会长期存在。如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等作为国务院直属事业单位,是许多行政许可的实施主体。还有一些专业性、技术性比较强的行政许可,如果由行政机关实施可能成本更高,效率更低,如对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等,由专业技术组织实施可能是今后的一个发展方向。因此,本法除强调行政许可由行政机关实施外,还规定了授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可和委托其他行政机关实施行政许可的内容。为了提高行政效率,方便当事人,针对现实中存在的行政许可太多、许可手续复杂等问题,本法还规定了相对集中行政许可权制度以及“一个窗口对外”、“并联审批”等制度。
        第二十二条    行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
        【释义】    本条是关于行政许可实施机关的规定。
        行政机关是依法成立、能够以自己名义独立从事行政管理活动,并承担相应法律后果的行政组织。行政机关与行政组织、行政机构等既有区别,又有联系。行政组织是行政学上的概念,包括行政机关和行政机构,行政机构一般是指行政机关内部设置的职能部门,它没有法人资格,不能独立对外从事行政管理活动。在我国,行政机关包括中央和地方各级人民政府以及它们的组成部门、直属机构、派出机构等。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可权是一项行政权力,是公权力,原则上只能由行政机关行使。因此,行政许可法将行政许可由行政机关实施作为一项原则加以规定,授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可是例外。但是,法律规定行政许可由行政机关实施,并不是说所有的行政机关都可以实施行政许可,也并不是行政机关什么行政许可都能实施。根据本条规定,行政机关实施行政许可,必须符合以下条件:
        一、必须是履行外部行政管理职能的行政机关
        行政机关是代表国家行使行政权、管理国家行政事务的机关,所承担的行政管理职能分为两大类:一类是对社会上的公民或者组织进行管理,承担外部管理职能;一类是基于隶属关系,对行政机关内部的人员和事务进行管理,承担内部管理职能。相应地,根据行政机关所行使的行政管理职能不同,可以将行政机关分为内部行政机关和外部行政机关。内部行政机关是指基于隶属关系(特别权力关系)对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的机关。如各级人民政府的办公机构。事务机构、咨询机构、人事部门、监察部门等,内部行政机关的主要职责是为了保证和监督外部行政机关更好地履行行政管理职能,对内部行政机关及其人员实施管理,它们不行使外部行政管理职能,没有管理社会事务的权限。外部行政机关是指依据法律的授权代表国家对公民、法人或者其他组实施管理的机关,包括各级人民政府和行使管理职能的政府组成部门。行政许可是行政机关对社会事务进行管理的一种手段,是一种外部行政行为,因此,必须由外部行政机关来实施。
        二、必须依法取得实施行政许可权的明确授权
        宪法和有关组织法将行政权概括性地授予各级人民政府,各级政府根据管理需要设置不同的管理部门,具体承担相应的行政管理职责。一般法律、法规在规定具体的行政管理事项时,除一小部分授权政府直接管理外,一般都规定由相应的行政主管部门管理,也就是对政府的权力作了分解。在这一点上,国外的情况与我国不同,许多国家的法律在授权时一般将行政权授予给各级政府,尤其是地方政府,一部分是授予给联邦政府各部或独立委员会。我们可以笼统地说行政许可权由外部行政机关行使,但具体到哪个行政机关享有哪项行政许可权,还需要有法律、法规或规章的特别授权作为依据,这是依法行政的要求。因此,外部行政机关虽然享有管理社会事务的权力,但是,它并不必然享有行政许可权,行政许可权是一项特定的行政权,是行政机关管理社会事务的常用手段之一,不是唯一手段。根据行政许可法的规定,行政机关要享有行政许可权,还必须经法律、法规和省、自治区和直辖市人民政府规章特别授予。法律、法规和规章根据管理的需要,对有些事务设定了行政许可,负责管理此项事务的行政机关就享有行政许可权;有些法律、法规赋予行政机关其他的管理权限,没有设定行政许可,负责管理此项事务的行政机关就没有行政许可权。
        三、必须在法定职权范围内实施
        各级人民政府根据管理的需要,设置了不同的行政职能部门,不同的职能部门享有不同的行政管理权限,按照职权法定的要求,其行使职权必须在法律、法规、规章规定的职权范围内,不能相互打架。相应地,行政机关行使行政许可权也必须在法定的职权范围内,不得超越管理权限实施行政许可。如下级行政机关不能行使上级行政机关应当享有的行政许可权;工商行政管理机关不能行使公安机关的行政许可权;公安机关也不能行使卫生行政管理机关的行政许可权等。当然,在目前我国行政管理权限划分不合理、行政管理部门职能存在交叉、行政许可过多的情况下,经过法定程序,合并行政许可权,由一个行政机关行使其他行政机关的行政许可权,也是行政许可法所允许的。
        第二十三条    法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内.以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。
        【释义】    本条是关于授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可的规定。
        前条规定行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施。随着行政管理专业性、技术性的日益加强,现有的行政机关难以满足行政管理的需要,如对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等,由专业技术组织实施比由行政机关实施可能效率更高。虽然行政机关及其人员随着行政管理职能有不断扩张的要求,但行政机关也不能无限制地膨胀,受机构设置的制约,它有一个相对的稳定性,不能立一部法,增加一项管理权限,就增加机构和人员。授权非行政机关行使行政管理权的情况,无论是中国,还是外国都存在。像对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等,授权专业技术组织实施可能是今后的一个发展方向。授权许可是指法律、法规将行政许可权授予行政机关以外的组织行使。经过授权,该组织就取得了实施行政许可的主体资格,能够以自己的名义行使行政许可权,以自己的名义独立地承担法律责任。本法规法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织在法定职权范围内以自己的名义实施行政许可。经过本法授权,行政机关以外的组织实施行政许可就有了法律依据。授权实施行政许可应当注意以下几点:
        一、必须授权给具有管理公共事务职能的组织
        根据法律规定,经过授权,被授权的组织就成为行政主体,能以自己的名义实施行政许可,并承担相应的责任。因此,授权的对象必须严格。法律要求被授权的对象必须是具有管理公共事务职能的组织。这就要求:首先授权的对象是组织而不是个人;二是授权的对象要具有管理公共事务的职能。组织作为履行一定社会职能的集合体,它具有相应的机构和人员,一般应具有法人资格,作为社会活动的主体,具有相应的责任能力。从一般意义上讲,组织的范围很广泛,不仅包括行政机关在内的所有国家机关,还包括社会团体和企业、事业组织。然而,并不是任何组织都可以被授权实施行政许可。首先,不能授权给其他国家机关。根据宪法和有关组织法的规定,不同的国家机关行使不同的权力,权力机关行使立法权、任免权、重大事项决定权和监督权;人民法院行使审判权;人民检察院行使检察权。不同性质的国家机关行使不同的职能,不能通过法律、法规的授权改变宪法和组织法的分工。因此,不能将行政许可权授予行政机关以外的行政机关行使。其次,被授权的组织必须具有管理公共事务的职能。在除国家机关以外的组织中,根据组织成立的目的不同,可以分为社会团体、事业组织和企业组织。社会团体是指政党、工会、共青团、妇联、各种学会等组织;事业组织是指从事某项社会职能,不以盈利为目的的组织,如学校、医院、各种科学研究机构等;企业组织是以盈利为目的的组织。不论是什么类型的组织,只要具有管理公共事务职能,都可以被授权实施行政许可。目前,法律、法规授权实施行政许可的有事业组织,如证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会等。
        二、必须通过法律、法规的形式授权
        根据依法行政的原则,行政权的来源必须有法律、法规依据,无论是行政机关,还是社会组织都不能自己给自己赋予权力。社会组织要享有行政许可权,必须有法律、法规的授权作为依据。这里的法律是指全国人大及其常委会制定的规范性文件;法规包括行政法规和地方性法规。行政法规是国务院制定的规范性文件,地方性法规包括省、自治区、直辖市以及立法法规定的较大市的人大及其常委会制定的规范性文件和经济特区法规。为了保证行政许可授权的严肃性,防止乱授权,行政许可法将授权限定在法律、法规层级,规章和规章以下的规范性文件不能授权组织实施行政许可。
        三、被授权的组织以自己的名义实施行政许可
        法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织实施行政许可,这个组织就享有实施行政许可的行政主体资格,具有与行政机关同等的法律地位,能够以自己的名义实施行政许可,并独立地承担法律责任,对引起的行政争议,能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。这一点与受委托实施行政许可不同。如证券法将公开发行股票的核准权授予中国证券监督管理委员会,中国证券监督管理委员会就可以自己的名义作出是否核准的决定。
        四、被授权的组织在法定授权范围内实施行政许可
        法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织实施行政许可,一般都有明确的授权范围,经授权的组织只能在法律、法规授权的范围内实施行政许可,不得超越授权范围。否则,就是越权,就是违法行政,要导致行为被撤销的法律后果。
        五、经授权的组织的地位相当于行政机关,适用有关行政机关的规定
        由于行政许可主要由行政机关实施,所以,行政许可法的许多条款都是针对行政机关规定的,在表述上主语都是行政机关。行政许可法是一部规范行政许可行为的法律,参与行政许可活动的行政主体和相对人都受它的约束。具有管理社会公共事务职能的组织经过授权,获得了行政主体的资格,其地位相当于行政机关,因此,它在实施行政许可时也要适用行政许可法的规定,受行政许可法的约束。
        第二十四条    行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
        委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。
        受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
        【释义】    本条是关于委托实施行政许可的规定。
        委托许可是行政许可机关依照法律、法规、规章的规定,将其行使的行政许可权委托给其他行政机关行使。受委托的行政机关在委托范围内,以该行政许可机关的名义行使行政许可权。由于行政权的范围越来越宽,行政管理的复杂性、专业性、技术性的增强,有时行政机关的设置不能完全满足行政管理发展的需要,有时为某项行政管理再设置相应的行政机关既没必要,也不经济。将一些行政许可权委托其他行政机关行使,充分利用行政机关现有的资源,既可以提高行政效率,实现对社会事务的有效管理,又可以防止机构膨胀,起到精简机构的效果。尤其是在目前机构改革的背景下,地方政府部门的设置不要求与中央上下对口,中央政府设置的职能部门,地方政府不一定设置,中央政府没有设置的职能部门,有的地方根据本地的需要也可以设置。如果中央立法将某项行政许可权授权某个行政主管部门,但有的地方政府没有设置相应的部门,这时立法可以规定采取委托的方式,让其他行政机关代行行政许可权。如烟草专卖法第十六条规定:“经营烟草制品零售业务的企业或者个人,由县级人民政府工商行政管理部门根据上一级烟草专卖行政主管部门的委托,审查批准发给烟草专卖零售许可证。”在我国,国务院设有烟草专卖局,省级政府一般也设有烟草专卖局,但有些地方既不产烟叶,也不生产卷烟,就没有必要再设烟草专卖局。因此,法律规定由县级工商行政管理部门根据上一级烟草专卖行政主管部门的委托,实施行政许可。针对这类情况,本法规定行政机关在其职权范围内,依照法律、法规或者规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。从法律上肯定了委托许可的地位。委托许可与授权许可从形式上看都是行政许可权的转移,但二者有本质的区别:(1)依据不同。授权许可的依据是法律、法规;委托许可的依据是法律、法规和规章。(2)成立的前提不同。授权许可是单方性的,法律、法规一旦授权,被授权组织没有选择权,不能拒绝;委托许可是一种行政合同行为,委托的成立一般要征得受委托机关的同意。(3)被授权组织和受委托机关的法律地位不同。经过法律、法规授权,被授权组织具有独立的法律地位,能够以自己的名义实施行政许可并承担法律责任;受委托机关不以自己的名义实施行政许可,由委托的行政机关承担法律责任。
        行政许可权是公权力,按照职权法定的原则,该由谁行使,就由谁行使,不能随意转让和处置。确实需要委托的,要严格遵守法律的规定,本法明确规定了委托实施行政许可的规则。
        一、必须是在法定权限范围内
        行政许可权是法律、法规赋予行政机关的法定职权,一般应当由其自己行使,只有在由其自己行使不方便或不经济的情况下,依据法律、法规或者规章的规定,委托其他行政机关行使。因此,行政机关委托其他行政机关实施行政许可,必须是在法律、法规授权其行使的职权范围内,不能把不属于自己的行政许可权委托给其他行政机关。否则,委托无效。
        二、必须有法律、法规或者规章为依据
        实施行政许可是法律、法规赋予行政机关的权力,是法定职权,除非有法律、法规或规章作为依据,行政机关不得自行委托。如果没有法律、法规或者规章作为依据,行政机关可以自行委托,可能会使实施行政许可的主体混乱,从而导致乱许可,妨碍设立行政许可制度的目的实现。行政许可主要是法律、法规设定的,对于需要委托其他行政机关实施的,法律、法规在设定时一并作出规定,符合行政许可法定的原则;除省级政府规章外,规章一般没有行政许可设定权。为什么规章也可以规定委托许可呢?这是考虑到:(1)与授权组织实施行政许可不同,委托实施行政许可不是行政许可权的重新配置,行政许可权还属于法律、法规规定的主管机关,规章规定委托没有违背职权法定原则;(2)委托许可是委托给其他行政机关,不是其他组织,也不是个人,其他行政机关如果能够履行好其主管的职权,也应当能够履行好委托给它的职权;(3)除了法律、法规或者规章的规定外,具体还要由实施行政许可的行政机关来委托,由其对受委托的行政机关实施的行政许可进行监督,并对后果承担法律责任,可以防止受委托许可出现混乱的问题。因此,行政许可法规定规章也可以规定委托许可,这是它与授权许可的区别所在。根据行政许可法的规定,规章不能授权具有管理社会公共职能的组织实施行政许可。
        三、必须委托给行政机关
        法律、法规授权行政机关行使该项职权,如果没有相应的行政机关,法律、法规还可以授权具有管理公共事务职能的组织行使。除非一些特定的情况出现,如不方便或不经济等,不存在行政机关自己不能行使,需要委托其他组织代为行使的理由。为了体现行政许可权的慎重,行政许可法将委托的对象限定为其他行政机关。行政机关不能委托其他组织或者个人实施行政许可。这一点与行政处罚法规定行政机关可以委托组织实施行政处罚不同。
        四、委托机关应当公告受委托机关和委托权限
        公开原则是行政许可法的一项基本原则,根据这一原则,设定行政许可的规范性文件应当公开,要让申请人知道实施机关、条件、程序、期限等。同样,如果行政机关将法律、法规赋予自己的行政许可权委托给其他行政机关行使,也应当通过一定的方式让公民、法人或者其他组织知道,以方便公民、法人或者其他组织提出申请。因此,本法规定委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
        五、受委托的机关应当以委托机关的名义实施行政许可
        在委托许可中,委托机关和受委托机关之间是一种代理关系,受委托机关实施行政许可的基础是委托机关的委托行为。根据代理的性质,受委托机关在法律上没有独立的地位,它不能以自己的名义实施行政许可,只能以委托机关的名义进行。相应地,受委托的行政机关也不能以自己的名义承担实施行政许可所带来的法律后果,引起行政争议,只能由委托其实施行政许可的行政机关作为被申请人或被告,参加行政复议或者行政诉讼。
        六、受委托机关不得再委托
        再委托是受委托机关将委托机关委托其实施的行政许可又委托给其他组织或个人行使。委托是基于委托机关对受委托机关的业务能力和慎重行使行政许可的信任而发生的代理关系,受委托的行政机关应当自己完成委托的业务,不能再委托。行政许可权是一项公权力,它的行使必须严肃、慎重。委托行政许可受法律的严格限制,实施委托要符合法律的规定。根据本法的规定,受委托行政机关不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
        七、委托机关对委托实施的行政许可负责监督
        委托行政机关将法律、法规授予自己的行政许可权委托给其他行政机关行使,为了保证该行政许可权不被滥用,委托行政机关要对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督,使委托实施行政许可符合行政管理目的;经过委托,委托机关与受委托机关之间形成一种委托代理关系,委托机关要对受委托行政机关行为的后果承担责任。引起行政争议,委托机关要作为被申请人或被告参加行政复议或者行政诉讼;由受委托机关违法实施行政许可给公民、法人或者其他组织造成损失的,还要承担赔偿责任。
        第二十五条    经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
        【释义】    本条是关于相对集中行政许可权的规定。
        目前我国的行政许可制度存在一些问题:一是由于政府职能部门分工过细,一级政府由几十个部门组成,而且职能划分不尽科学、合理,有些部门职能存在交叉,权责不清,多头管理。据调查,由于国务院各部委之间职能交叉,导致地方政府部门之间执法发生矛盾,在一个省就出现28对,涉及56个部门。反映在管理上就是多头执法,重复许可,严重影响了行政效率,也不利于保护当事人的合法权益。如有的地方对出租车的管理,在城里由城建部门管,在城外,由交通部门管,这样,出租车市区运营,需要申请城建部门颁发许可证;出了市区运营,则需要再申请交通部门颁发许可证,如果不办许可证,就出不了城,而多办一个许可证,就要多交一份钱,所以很多出租车为了少交钱,只在城里开,乘客要坐出租车出城很困难。这就造成一件事大家都有权管,结果是有利大家都争,无利大家都不管。在行政许可问题上,就是都争发证权,无人去监督被许可人是否违法;二是我国的法律、法规在设定行政许可时,往往将行政许可权授予相应的主管部门,将政府权力部门化,如果不经法定程序,这些主管部门都应当自己履行职责,政府也不能根据实际需要调整部门之间的行政许可权;三是行政许可设定太多、太乱,有时一个申请事项需要多重许可,涉及多个部门,每个行政许可都让申请人一个部门一个部门去跑,费时费力。广西玉林市有位投资者准备建一个专业花木市场。他先在市建设局和规划局来回6次,然后去市计委跑了4次,才决定立项。接着7次找到土地局,申请终被批准。接下来到了环保局,3次才解决问题。随后,规划局土地勘测大队要土地现状勘测图,折腾了5次。工商局跑2次解决。回规划局填土地使用申请表,办证,共6次。最后这位投资者统计了一下,为了这个项目,光办理手续来来回回就折腾了86次。为了对目前我国的行政许可制度进行改革,提高行政效率,降低投资成本,促进经济发展,最根本的办法是对政府机构和行政许可制度进行彻底改革,放松行政管制,减少行政许可,精简政府机构,科学、合理地划分行政管理职权。但在目前,改革不可能一步到位,需要一些过渡措施,解决目前行政许可实施中存在的种种问题。因此,行政许可法规定经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
        一、相对集中行使行政许可权不违反职权法定的原则
        将法律、法规授权一个行政机关行使的行政许可权,交给另外一个行政机关行使,是否是违反职权法定原则?有没有法律依据?这个问题必须要搞清楚。根据地方组织法的规定,省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人大常委会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人大常委会备案、因此,科学、合理设置和划分政府部门,对政府部门的职能进行调整,是各级政府的职权。只要按照法定的权限和程序进行,就不违法。省、自治区、直辖市人民政府既可以决定设置或者撤销哪些政府部门,也可以调整现有的政府部门的职能。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权,属于调整其政府部门的职能,是其权限范围内的事、经国务院批准,履行了相应的法律程序,符合地方组织法的规定,不违背职权法定原则。
        草案曾将实行垂直领导的行政机关行使的行政许可权排除在相对集中行使行政许可权外。但有的意见认为,目前我国实行垂直领导的行政机关有两类,一类是中央以下垂直领导,如国税,海关等;一类是省以下垂直领导,如工商行政管理部门。这两类行政机关是不是都不能与其他行政机关相对集中行使行政许可权,值得研究,立法要为地方已开展的综合执法试点留有空间。最后考虑到相对集中行使行政许可权需经国务院批准,国务院可以在实际操作中具体掌握,法律就没有作排除性规定。
        二、相对集中行使行政许可权应当根据精简、统一、效能的原则
        精简、统一、效能的原则是毛泽东同志在抗日战争时期提出的,以后一直是我国国家机关和政府机构建设的重要指导原则。我国宪法也规定:“一切国家机关实行精简的原则”。党的十六大报告中进一步明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构、实现机构和编制的法定化,切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。精简、统一、效能的原则是政府机构改革的原则。所谓精简,就是精简机构和人员,解决政府机构庞大,机构臃肿的问题,实行精兵简政;统一就是按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,相同或相近的职能交由一个部门承担,克服多头管理、政出多门的弊端;效能就是提高政府部门的行政效率。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权,就是调整政府部门之间的职能分工,合理划分行政职权,是政府机构改革的一个内容。因此,相对集中行使行政许可权,应当符合政府机构改革的原则,符合政府机构改革的方向,为进一步推进政府机构改革提供思路,不能有随意性。
        三、相对集中行使行政许可权应当符合法定的程序
        按照本法的规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有行政机关的行政许可权。根据这一规定,决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的决定权在省、自治区、直辖市人民政府,但要经国务院批准,才能生效,这也是地方组织法的要求。之所以将决定权限放于省级人民政府,是考虑到在原有行政机关还存在的情况下,将法律、法规授权其实施的行政许可权交给其他行政机关行使,涉及本法与其他单行法的关系问题。还会带来其他一些问题,如实施行政许可的机关与原行政机关之间的关系,行政许可权与许可后监督检查权、处罚权的处理,以及产生行政纠纷的法律责任由谁承担等等。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权,涉及一个机构改革这样深层次的大问题,应当慎重。省级政府层级较高,由其根据本区实际情况作出决定,然后由国务院批准,便于国务院统筹考虑、把握政府机构改革的方向。
        相对集中行政许可权,减少了不必要的审查程序,方便了申请人,提高了行政效率,是深化行政管理体制改革的重要步骤。但同时也应当看到,它没有从根本上解决政府机构设置不合理,职能划分不清的问题。如果像一些地方相对集中行政处罚权那样,为了相对集中行政许可权而设立新的机构,而原有的行政机关并没有撤销,机构不仅没有减少,反而增加了,就达不到改革的目的。因此,相对集中行政许可权仍然是一个过渡性的改革措施,存在一定的局限性。
        第二十六条    行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。
        行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的、本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。
        【释义】    本条是关于方便申请人办理行政许可的规定。
        由于我国的行政许可太多、太滥,尤其是在经济管理领域,一个项目往往需要几十个甚至上百个许可,如根据2000年的调查统计,上海市从事建筑工程项目需要的审批环节在100个以上;企业登记也设置了许多前置许可。据统计,在企业登记中的前置审批程序,在中央为193项,到地方增加2至3倍,如北京是444项,深圳是735项。行政许可太多、太滥,抬高了进入市场的门槛,影响了投资者的积极性。针对目前行政许可存在的问题,各地在实施涉及企业登记、投资等经济管理领域的行政许可过程中,创造性地探索出一些方便申请人的措施。如“一个窗口对外”、“一站式审批”、“并联审批”、“告知承诺制”等等,取得良好的效果。对此,行政许可法总结实践中好的做法,作出了相应的规定,为这些便民措施提供了法律依据。
        一、行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可的决定
        即通常所说的“一个窗口对外”。其适用于行政许可申请需要一个行政机关内设的多个机构分别审查、出具审查意见的情况。这种情况属于一个行政许可,应当由行政机关统一办理,申请人不参与其内部程序。但由于行政审批过程中存在一些不正之风,有些执法人员利用审批权“寻租”,谋取个人利益,凡是经手的人,申请人哪个不拜到都不行。因此,实践中有时需要申请人一个处(科)室一个处(科)室去跑,去做工作,打通关节,否则,哪道关都不好过;另外还存在行政机关内部处(科)室之间相互扯皮,相互推诿,让申请人无所适从的现象。这种情况就属于内部行政程序外部化,使一个行政许可变成多个许可,不仅增加了行政机关工作人员腐败的机会,加大了申请人的成本,还拖延了审批时间,影响了行政效率。因此,近年来许多地方都在搞“一个窗口对外”,就是规定行政审批从“一个窗口”进出,不让申请人参与行政审批的内部程序,从制度上防止出现内部行政程序外部化,减少执法人员利用审批搞腐败的机会。对此,行政许可法明确规定,行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,应当确定一个机构统一受理行政许可申请,送达行政许可决定。
        二、依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可,确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理
        即通常所说的“并联审批”。从各地的情况看,并联审批主要适用于企业设立登记,是以工商行政管理机关为枢纽,对于依法需前置审批的项目,由相关行政审批部门同步审批的新型企业注册登记方式。根据一些地方的做法,并联审批的程序是:
        (1)工商受理。对纳入并联审批的经营项目,由相关行政审批部门制定并联审批申请须知,明确办理照前审批或许可证的条件和要件,在企业申请注册登记时发放。申请人向工商行政管理机关申请注册登记时,经营范围中涉及并联审批项目的,依据并联审批申请须知的要求,如实填写统一格式的并联审批申请表,连同申请注册登记的其他要件一井交给工商行政管理机关。
        (2)抄告相关部门。工商行政管理机关受理申请人并联审批的申请后,在两个工作日内将并联审批申请表通过计算机网络传送给相关行政审批部门。
        (3)并联审批。相关行政审批部门接到工商行政管理机关传送的并联审批申请表后,应及时与申请人取得联系,原则上在5个工作日内,提出具体审批意见。同意的,由相关部门加盖公章回传给工商行政管理机关;不同意的,相关部门应及时向申请人说明具体理由,并回传给工商行政管理机关。相关行政审批部门逾期未回复的,视为同意。
        (4)限时办理。工商行政管理机关收到相关行政审批部门同意的回传意见后,对经审核符合注册登记条件的企业,在5个工作日内核发经营期限半年的《营业执照》。
        取得上述《营业执照》的企业可以从事生产经营活动,并应于半年内到相关行政审批部门领取批准文件或许可证书,到原发照的工商行政管理机关换发《营业执照》。相关行政审批部门对表示同意的照前审批项目,应在限定工作日(最长不超过半年)内发给企业批准文件或许可证书。
        根据并联审批的要求,工商行政管理机关要在各级注册大厅内将所有审批事项、审批依据、审批方式、审批时限、审批部门及其联系人、地址、电话予以公布。经政府明确改为照后审批和备案的经营项目,工商行政管理机关在发给企业营业执照的同时,通过工商网站,将企业的注册登记情况向其他相关行政审批部门通告。建立企业登记注册照前审批联席会议制度。联席会议由工商行政管理机关牵头,各主要行政审批部门参加。联席会议主要负责研究协调解决并联审批中的有关问题,通报并联审批的运转情况,促进并联审批工作的顺利进行。各级工商行政管理机关和相关行政审批部门要制订相应的工作人员守则并建立责任追究制度,对在审批时限内不完成审批程序的,要追究相关承办部门和经办人员的责任。在市和区县两级行政监察机关设立举报电话和举报箱,受理投诉,监督检查各有关行政部门的并联审批工作。
        对“并联审批”有的意见提出一些疑问,如行政许可决定是由受理部门一个部门作出?还是由各个部门分别作出?如果其中一个部门不同意许可,是由该部门当被告,还是由受理部门当被告?如果企业在工商部门颁发营业执照后,取得其他许可证前发生违法,由谁承担责任?等等。“并联审批”制度来自于地方政府的实践,上述问题需要地方在实践中不断完善。
        三、地方人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理有关的行政许可
        即通常所说的“一站式”审批。主要是对有关投资项目的审批,往往涉及政府的多个部门,需要多个许可,为了提高效率,地方政府通过设立“一站式”服务中心,让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公,集中办理有关行政许可。如连云港市建立了行政审批中心,把所有的审批部门集中在一个大厅里,对企业登记注册、房地产开发、外商投资企业、技术改造、基本建设等5个涉及多个部门审批的重大项目制订了“一条龙”联合审批办法,确定了5个相应的牵头部门,印制了标明详细流程的《一本通》。以前办一个房地产开发项目,要跑18个部门,经过69个环节,盖67个公章,时间要8个月。现在只需进一个门,一周时间就可办成。外商投资企业项目审批过去涉及28个部门和单位,现在由外经贸局牵头,只需4个环节,盖12至14个章即可,一般的项目3—7天就可办妥。在审批中心,实行了“六公开”审批制度,即审批内容、办理程序、申报材料、审批依据、办结时限、收费标准等向社会公开。同时,要求每个审批事项的受理、缴费、领取结果三个环节都要在中心办理,坚持开票、收款分离,杜绝暗箱操作。行政审批中心以“进一个门办好,交规定费办成,在承诺日办结”为标准,96%的市级审批事项都由中心办理,两年来共快速办结了192769个审批事项,按时办结率达到100%。
        采取“一站式”审批方式,审批手续减少了,各审批环节衔接更紧密了,部门之间推诿扯皮现象减少了,极大地方便了申请人办理行政审批事项,提高了工作效率。
        第二十七条    行政机关实施行政许可,不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。
        行政机关工作人员办理行政许可,不得索取或者收受申请人的财物,不得谋取其他利益。
        【释义】    本条是关于行政机关实施行政许可不取获得不正当利益的规定。
        行政机关实施行政许可是行使公权力,行政执法人员要公正地执行法律、法规,使行政许可能够起到配置资源、防止危险的作用。实施行政许可时,不能掺杂部门利益或者个人利益,执法不能与部门或者个人利益挂钩。否则,执法人员就可能徇私枉法,没有好处不办事,有了好处乱办事,不该许可的许可了,该许可的可能得不到许可,法律、法规设定行政许可的目的就无法实现,行政许可制度就变成了行政机关或执法人员“寻租”的工具。这些年来,在行政审批过程中,出现行政权力部门化,部门权力利益化的倾向,行政机关或其工作人员利用审批、年检的机会,谋取部门利益或者个人利益,搞不正之风。针对这些情况,本法规定行政机关实施行政许可,不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务、参加指定的商业保险等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可,不得同申请人进行私下接触,不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。
        一、不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求
        在实践中行政机关在实施行政许可时,经常让申请人购买指定商品、接受有偿服务或者参加指定的商业保险。否则就不予许可。如有的地方申请消防许可证,消防部门就让申请人购买指定的消防设备,不然就不发许可证;有的工商行政管理机关利用企业登记、年检的机会,要求申请人订阅报刊;还有的地方机动车年检,不管是新车还是旧车,负责年检的工作人员总能找到毛病,都要到指定的维护厂接受服务才能过关。虽然行政机关没有直接向申请人收取费用,但实际上通过商品或服务的提供者间接地得到好处,是—种比较隐蔽的违法行为。本法列举了两种实践中比较常见的不正当要求,其他形式的不正当要求也在禁止之列。
        二、行政机关工作人员不得索取或者收受申请人的财物,不得谋取其他利益
        行政机关工作人员实施行政许可,是代表行政机关行使权力,不得谋取个人利益,不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。本法第七十三条对此作了相应的处罚规定:行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查,索取或者收受他人财物或者谋取其他利益,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。
        为了减少行政机关工作人员可能谋私的机会,有的法律对审批事项办理人员规定不得与申请人私下接触。不得私下接触一般是指行政机关工作人员不得在非工作时间或非办公场所与申请人接触。不得私下接触是一项程序规则,目的是防止行政执法人员利用私下接触接受申请人的好处,影响执法人员对事实的正确判断,影响公正执法。不私下接触,执法人员就能减少从申请人那里得到好处的机会,从而可以杜绝腐败现象。
        第二十八条    对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。
        【释义】    本条是关于由行政机关承担的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫要逐步由专业技术组织实施的规定。
        从国外的经验看,对设备、设施、产品、物品由行政机关实行事前许可制的很少,一般是由企业按照国家规定技术标准生产,自己检测,就可以进入市场;如果没有按照标准执行,一旦查出,企业要受很重的处罚。只有对药品、食品、机动车、化工产品等少数产品才需要事前许可,一般由行政机关委托专业技术组织进行检测,检测合格,发给批准证书才能出售。对设备、设施、产品、物品的许可,主要是看其是否符合技术标准和经济技术规范,符合的,就应当许可,不符合的就不许可,比较客观,行政机关没有自由裁量权,不一定通过行政许可的方式来管理,可以由专业技术组织实施,行政机关作事后的监督。由专业技术组织实施,充分发挥专业技术组织的特长,有利于节约社会资源,是社会发展的趋势,也符合市场经济的规则。目前,我国对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品实行行政许可制管理的越来越少,一般实行强制认证制度,大部分设备、设施、产品和物品都由专业技术组织负责检验、检测、检疫,符合技术标准和技术规范的,由专业技术组织出具检验、检测、检疫报告,然后由国家质量认证中心发给认证证明。只有一小部分由行政机关实行许可证管理,如电梯、压力锅炉、药品、民用爆炸物品,等等。
        一、法律、行政法规规定由行政机关实施的,行政机关才能实施
        根据西方的理论,政府是提供公共服务产品的,不过政府提供的这些服务产品是其他市场主体不能提供的,如办理国防、外交,维护社会治安,提供基础设施建设等等。如果其他市场主体也能提供,政府就应当退出。如果按照这种理论来衡量对设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫,这些并非政府所长,而其他社会中介机构可以承担这些服务。因此,政府要从这些领域退出。本法将由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫,限定在法律、行政法规作出规定的范围内。这样,由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫就比较少。
        二、法律、行政法规没有规定的,由符合法定条件的专业技术组织实施
        由专业技术组织对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫,是市场经济条件下的一种发展趋势。由于我国各种专业技术组织数量众多、水平参差不齐,如果不限定条件,放手让专业技术组织去实施检验、检测、检疫,就会乱,达不到对设备、设施、产品和物品监管的目的。因此,本法规定要“逐步”由符合法定条件的专业技术组织实施。
        三、专业技术组织对其实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任
        专业技术组织作为中介组织,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫,可以收取费用。根据权利与责任相一致原则,专业技术组织应当对其检验、检测、检疫结果承担法律责任。如果专业技术组织不认真负责,让不合格的设备、设施投入使用,不合格的产品、物品进入市场,造成财产损失和人身伤害的,专业技术组织及其有关人员要承担相应的责任,包括承担刑事责任、行政责任和承担民事赔偿责任。这样规定,能够督促专业技术组织勤勉、敬业,把好质量关。
    
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  来源: 2004年10月26日
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